Durabilité et politique : Expériences du Mozambique

Depuis la Déclaration de Stockholm de 1972, de surcroît depuis les objectifs du millénaire pour le développement (Millenium Development Goals, MDGs), la durabilité est devenue impérative – aussi bien pour les organisations internationales dans les domaines de l’environnement et du développement que pour les Etats et leurs citoyen-nes. Le terme est devenu un mot à la mode, mieux une sorte de langage commun dans les négociations et interactions.

Deux remarques importantes doivent être enregistrées au début. Tout d’abord, la « durabilité » peut être considérée comme une idée qui a été développée en particulier dans les pays du Nord et transférée vers ceux du Sud. La durabilité est en fait une partie de la politique mondiale, car elle est inscrite dans l’ordre du jour de nombreuses organisations internationales dans les pays en voie de développement et de ce fait peut affecter les projets et les décisions budgétaires.

Deuxièmement, malgré qu’il y ait une définition minimale plus ou moins reconnue des objectifs de développement de la durabilité (Sustainable Development Goals, SDGs), existent des idées différentes et contradictoires sur le contenu et la signification du mot.

De même une définition acceptée de la durabilité ne signifie pas nécessairement que les pays bénéficiaires l’utilisent exclusivement en fonction des donateurs : Il peut tout aussi bien être un instrument que les Etats adaptent et ensuite utilisent pour renforcer leurs propres agendas. Comme Guilhot (2005 : 16) le montre en utilisant l’exemple de la « démocratie », la promotion d’un concept telle que la « durabilité » peut politiquement être controversée, son contenu concret être loin d’un consensus. De ce fait, il est au centre des luttes où les différents acteurs essayent de redéfinir leurs positions, leurs rôles et les significations.

Basé sur des séjours de recherche au Mozambique entre 2009-2014, ce texte examine la politique de développement durable dans les parcs nationaux. Je vais démontrer comment le terme, selon le point de vue et les intérêts des parties concernées, peut prendre des significations très différentes – et comment la durabilité devient une partie de la politique de protection de la nature néolibérale, qui exige la conversion de zones protégées en des zones économiquement viables. Je suis d’avis que la durabilité est un outil politique utilisé par des organisations internationales et les États pour leurs propres fins.

DURABILITE ET ESPACES PROTEGES : UN APERÇU

En ce qui concerne la protection de la nature et la biodiversité, trois phases peuvent être distinguées en Afrique (Rodary et Castellanet, 2003). Pendant la période coloniale ont prévalu des idées à connotation strictement conservatrice (« fortress conservation » ou « fences and fine approaches »). Dans la deuxième phase, des espaces protégés ont été concrètement mis en œuvre par le refoulement et la criminalisation des populations locales - où les formes traditionnelles de chasse ont été qualifié de braconnage, les pratiques des colonialistes par contre positivement évaluées (MacKenzie, 1988 ; Singh et van Houtum, 2002).

La troisième phase se réfère à la « protection intégrée ». Contrairement aux périodes précédentes, les activités humaines et la préservation des ressources naturelles ne sont pas mutuellement exclusivement comprises. Au cours de la décolonisation, de nouveaux acteurs transnationaux émergent (International Union for Conservation of Nature and National Ressources en 1948, le WWF en 1961), qui s’engagent dans les nouveaux Etats indépendants pour des systèmes de croissance économique basés sur la protection de l’environnement, en lien avec des arguments esthétiques et éthiques.

Le tourisme dans les parcs nationaux est présenté comme la fortune financière pour les etats et les communautés locales. Le discours sur le développement durable voit le jour, et la réduction de la pauvreté devient l’objectif le plus important. Ceci est institutionnalisé par le « new community narrative » (Hutton, Adams et Murombedzi, 2005), qui se focalise sur le rôle des populations locales qui participant activement à des programmes de conservation, mais qui devraient aussi en bénéficier sur le plan économique.

Ce paradigme est le renforcement des relations néo-libérales : « [The community narrative] fitted with the renewed interest in the 1980s in the market as an alternative to the state as a means of delivering policy change. (...) [C]ommunities, and rural individuals and households, should become micro-entrepreneurs, using the economic values of conservation resources (for tourism, trophy-hunting, medicines, meat or other products) to deliver both sustainable livelihoods and conservation »(Hutton et al 2005 : 345).

La durabilité est désormais reliée directement à la gestion des espaces protégés et censés servir à la croissance verte et durable du pays, mais aussi à la protection à long terme des ressources naturelles et aux conditions de vie durables. Pour les populations, cela signifie la (ré-)intégration physique et politique dans les politiques de conservation. Le développement durable exige aussi le retrait (« roll-back ») de l’Etat et le passage à des solutions orientées vers le marché : de nouvelles formes de gestion des zones protégées comprennent, par exemple, des partenariats public-privé, qui devraient assurer que les espaces protégés fonctionnent de façon indépendante et autosuffisante.

LA DURABILITE ET LA POLITIQUE D’ENVIRONNEMENT NEO-LIBERALE : IMPACT SUR LES POPULATIONS LOCALES DANS LE PARC NATIONAL DU LIMPOPO

Depuis la fin du marxisme/léninisme à la fin des années 1980, et plus encore depuis l’accord de paix en 1992, le Mozambique est champion des réformes néo-libérales (Pitcher, 2002). Ceci est en particulier illustré par de nombreux programmes de privatisation, entre autres dans le domaine de l’environnement, tel que l’octroi de licences touristiques aux acteurs non-étatiques. Des modèles de partenariats public-privé (Ppp) sont en plein essor, favorisé par la promotion de décisions par les institutions donatrices telles que la Banque mondiale, l’Usaid, les Ong et les fondations philanthropiques (Fondation Carr). Celles-ci soutiennent généralement une idée de conservation de la nature qui repose sous la bannière du développement et de réduction de la pauvreté basée, sur la rentabilité économique et l’efficacité.

Ainsi, le récit de la durabilité est fortement lié à ce qui est considéré comme une « politique d’environnement néo-libéral » (neoliberal conservation) (Igoe et Brockington, 2007). Donc, la durabilité institutionnalise le lien entre la protection de l’environnement et la lutte contre la pauvreté (par exemple, les populations locales deviennent des groupes cibles d’interventions, parce qu’ils vivent soit dans le voisinage soit directement dans les zones protégées). Cette connexion est souvent, principalement, une condition des institutions donatrices, qui insistent que l’étiquette de la « durabilité » apparaisse dans la législation nationale ainsi que dans des projets concrets.

Mais qu’est-ce que cette étiquette signifie concrètement ? Je vais montrer à travers l’exemple du Parc National du Limpopo, ce qu’est la durabilité selon les partisans de ce projet de développement et de l’environnement et quelles sont les conséquences qu’elle peut avoir pour les populations locales.

Le Parc National du Limpopo a été créé en 2001 et représente, pour la partie mozambicaine du Grand parc transfrontalier du Limpopo (Gltp), un « Parc de la Paix » entre l’Afrique du Sud, le Zimbabwe et le Mozambique. Ce parc est l’un des plus grands parcs transfrontaliers en Afrique, connu en raison de projets de réinstallation controversés au Mozambique.

Depuis la période coloniale, des groupes de population y vivant ont dû éprouver des projets de déplacement contraint au nom du « développement » national – par exemple, dans les années 1960, lorsque le gouvernement colonial a commencé à construire un barrage pour l’irrigation dans la rivière Eléphant, au moins 3.000 personnes avaient renoncé à cette rivière. Le régime colonial a déclaré la zone terrain de chasse pour les colons portugais et chasseurs européens. Après l’indépendance, en 1975, le Frelimo a repris le projet d’irrigation et a mis en œuvre la politique de déplacement contraint. Mais en raison de la guerre civile qui a pris fin seulement en 1992, ce projet n’a pas pu être exécuté comme prévu.

Lors de la planification du Parc national du Limpopo dans les années 2000, les plans de déplacement similaires réapparaissent : selon les lignes directrices de l’Afrique du Sud, de l’Uicn (1) et de la législation nationale, un parc national ne devrait pas être habité. Ce qui est nouveau est que la réinstallation se fait maintenant au nom de la biodiversité (les humains et les animaux ne peuvent pas coexister) et la durabilité (la réinstallation dans une zone tampon est synonyme de développement et de participation de la population locale, qui pourrait bénéficier du tourisme et de l’accès amélioré aux services sociaux).

Quelque 27 000 personnes vivaient dans le parc nouvellement créé et 20.000 d’entre eux dans la zone tampon créée spécialement dans le sud et l’est du parc ; elles pouvaient rester en conséquence. Du projet de déplacement, qui est dans une large mesure financée par la Deutsche Kreditanstalt für Wiederaufbau (Kfw) et mis en œuvre par la Fondation Peace Parks, 7 000 personnes ont donc été touchées dans huit villages. L’objectif du projet : « Le développement communautaire par la réinstallation durable » (« provide community development through sustainable resettlement », PPF, 2015).

Bien que la relocalisation a été présentée comme volontaire, le déplacement a été retardé par les protestations des familles, ainsi que par des ambiguïtés dans la régulation étatique. Quand j’étais au parc en 2011, seuls 20 des 1 600 familles avaient été réinstallées. En 2015, ce nombre devrait s’élever à 181, selon la Fondation Peace Parks.

LA DURABILITE COMME UN OUTIL POLITIQUE ?

Ce cas permet de faire quelques remarques. Bien que le récit de la durabilité est plutôt nouveau au Mozambique, ses implications pratiques sont souvent semblables à celles des politiques passées – restrictions, anarchie, répression. Autrement enrobé, un processus très similaire est actuellement en cours, dans lequel l’Etat contrôle son territoire, ses matières premières et des populations. En raison de carences financières et d’obstacles bureaucratiques, il le fait en partie grâce à la délégation de ses fonctions aux acteurs internationaux, qui les incorporent leurs propres agendas – le récit de la durabilité reste le principe directeur des décisions politiques.

Comme indiqué au début, la spécification de la « durabilité » influence des décisions politiques au Mozambique. Premièrement, plusieurs conventions internationales ont été signé au nom de la durabilité et sont influencés par elle (Cites (3) en 1981 et de la Cdb (4) 1994). Deuxièmement, la durabilité est un concept clé dans la formulation des documents stratégiques sur la réduction de la pauvreté (Poverty Reduction Strategy Papers, Prsp) qui se produisent depuis le début des années 2000 et qui représentent pratiquement un plan quinquennal du gouvernement, fortement orientée vers les instructions des donateurs et les Omd.

Les MDGs n’ont pas changé la politique du gouvernement au Mozambique de manière significative – et les nouveaux objectifs de l’Agenda 2030 pour le développement durable ne pourront très probablement pas le faire. Après tout, les tendances exprimées dans ce document sont ici ancrées dans la politique depuis les années 1980. Ils forment encore la politique du Mozambique de manière reconnaissable, car ils sont une partie intégrante de tous les plans et méthodes d’action, et parce qu’ils sont instrumentalisés dans la négociation des projets et des budgets. Ce qui semble être une contradiction, mais est souvent la réalité. Des concepts, des récits et même des programmes politiques nationaux ont seulement un sens formel.

En ce qui concerne les zones de protection de l’environnement, l’analyse de leur gestion montre comment un récit influence les parties prenantes. Bien que la « durabilité » promet la participation et la primauté du droit, cela peut signifier pour les populations locales la poursuite des politiques qu’elles ne peuvent pas beaucoup influencer. Les organisations internationales mettent en œuvre des projets de conservation qui sont compatibles avec la réglementation gouvernementale. L’Etat (à la fois au niveau local et central) bénéficie de projets d’environnement/de développement, car ceux-ci sont destinés à contribuer au développement national – mais ils font avant tout partie du projet de la construction de l’Etat, où l’Etat élargit (et dans le cas du Mozambique, le Frelimo) son contrôle sur la terre, les personnes et les ressources.

Comme les fonds internationaux sont liés au paradigme de la durabilité, l’etat mozambicain a aussi un intérêt dans la protection environnementale sous cette bannière. Les fonds permettent de maintenir les parcs nationaux ainsi que leur gestion. Des infrastructures socio-économiques telles que les écoles, les centres de santé et les routes se produisent par la suite – au nom du parti du gouvernement en place, et sous la supervision des représentants du gouvernement. Le récit néo-libéral de la durabilité, qui propage le désengagement de l’Etat, a réalisé, à cet égard, ironiquement, exactement le contraire.

Actuellement, le débat sur l’environnement tourne au Mozambique (plutôt qu’autour des objectifs de développement durable) autour la création d’une « économie verte », qui a été inclue dans la stratégie gouvernementale de 2015-2019. Selon le gouvernement, il se compose de « l’utilisation rationnelle et durable des ressources naturelles grâce à l’intégration des trois piliers du développement durable, qui sont le développement économique, social et écologique » (Pnud, 2013). Cela reflète la tendance à la néo-libéralisation dans le secteur de l’environnement : l’accent est mis sur la « protection de l’environnement » d’une part et sur la coexistence de la « croissance économique » de l’autre. Tels étaient les mots exacts du président nouvellement élu, Filipe Nyusi, à l’ouverture du « Biofund » en juin de cette année, une fondation pour la protection de l’environnement plusieurs fois multimillionnaire, financée par des organisations internationales et des dons privées pour cet effet.

L’accent est donc surtout mis sur l’aspect économique de la durabilité, et non sur l’aspect social. Le développement durable reste un récit, utilisé à grande échelle par des acteurs internationaux et gouvernementaux – et un outil important dans la communication avec les populations locales. Ceux-ci se sont ainsi familiarisés avec le terme et s’en approprient, par exemple, à travers la création d’Ong locales et les associations, qui traitent de l’utilisation durable des ressources naturelles (par exemple dans le Parc National Limpopo et Gorongosa). Ici, le pouvoir d’action de la population est peut-être le plus grand – bien que beaucoup d’ONG se trouvent sous la férule de l’autorité du parc national et sont même financés par eux.

Rozenn N. Diallo est une chercheuse post-doctorale à l’Université de Montréal. Elle se concentre surtout sur les politiques environnementales africaines, notamment au Mozambique. Cet article est né dans le cadre du projet « 2015 – Tout est mieux ? Perspectives africaines sur les défis mondiaux » d’AfricAvenir International (voir : http://bit.ly/1Ot6wJW -

Traduction : Idrissa Ly

Avec l’aimable soutien de Landeszentrale für Entwicklungszusammenarbeit (LEZ) et de Engagement Global.

REFERENCES

– 1) Union internationale pour la Conservation de la Nature
– 2) La Kfw a financé le projet à partir de 2002 ; la troisième phase, qui devait commencer en 2009, était reportée à la fin de 2011, lorsque le projet faisait face à des retards en raison d’un important manque de clarté concernant les conditions et les lieux où les ménages pourraient être réinstallés.
– 3) Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction.
– 4) Convention sur la diversité biologique
– 5) Voir le Pnud website : http://bit.ly/1TqKSWO

BIBLIOGRAPHIE

– Almeida, Mauro W. B. (2000), “Populações tradicionais e conservação ambiental”, Biodiversidade na Amazónia brasileira e acções prioritárias para a conservação, uso sustentável e repartição de benefícios, Ed. Instituto sócio-ambiental e Estação Liberdade.

– Goldman, Michael (2001), “Constructing an Environmental State : Eco-governmentality and Other Transnational Practices of a ‘Green’ World Bank”, Social Problems, Vol. 48, n°4, pp. 499-523.

– Guilhot, Nicolas (2005), The Democracy makers. Human Rights and the Politics of Global Order, New York, Columbia University Press.

– Hutton, Jon, Adams, William M., Murombedzi, James C. (2005), “Back to the Barriers ? Changing Narratives in Biodiversity Conservation”, Forum for Developement Studies, n°2, pp. 341-370.

– Igoe, Jim, Brockington, Dan (2007), “Neoliberal Conservation : A Brief Introduction”, Conservation and Society, Vol. 5, n°4, pp. 432-449.

– Le Prestre, Philippe (2005), Protection de l’environnement et relations internationales. Les défis de l’écopolitique mondiale, Paris, Dalloz.

– MacKenzie, John (1988), The Empire of Nature. Hunting, Conservation and British Imperialism, Manchester, Manchester University Press.

– Pinton, Florence (2003), Savoirs traditionnels et territoires de la biodiversité en Amazonie brésilienne, Paris, RISS 178.

– Pitcher, M. Anne (2002), Transforming Mozambique. The Politics of Privatization, 1975- 2000, Cambridge, Cambridge University Press. PPF (2015), www.peaceparks.org/programme.php

– PNUD (2013), “Mozambique adopts Green Economy Action Plan”, http://bit.ly/1TqL8Fc

– Rodary, Estienne, Castellanet, Christian (2003), “Les trois temps de la conservation”, in Rodary Estienne, Castellanet, Christian, Rossi, Georges (Eds.), Conservation de la nature et Développement. L’intégration impossible ?, Paris, GRET et Karthala, pp. 5-44.

– Singh, Jaidev, Van Houtum, Henk (2002), “Post-colonial nature conservation in Southern Africa : same emperors, new clothes ?”, GeoJournal, Vol. 58, pp. 253-263.

Source : http://pambazuka.org