L’audit social

NEW YORK - Les manifestations contre la médiocrité des prestations de services comme l’approvisionnement en eau, les installations sanitaires, la santé et l’éducation sont devenues tellement omniprésentes en Afrique du Sud qu’elles apparaissent à peine dans les médias. Les problèmes continuent, tout comme les manifestations et le cercle vicieux de la lente progression de la pauvreté et de l’accumulation des frustrations s’étend.

Toutefois, l’audit social - une nouvelle forme de militantisme de la société civile qui donne à la population le pouvoir de collecter les informations financières dont elle a besoin pour faire pression en faveur d’un réel changement - pourrait donner plus de poids à ces manifestations et favoriser des améliorations concrètes dans le mode de vie de la population elle-même. Partout dans le monde, l’audit social est considéré comme une manière de donner à la population le pouvoir de surveiller la mise en oeuvre des programmes qui lui sont destinés et de s’assurer qu’ils ne sont pas corrompus, interrompus ou mal gérés et qu’ils remplissent réellement leurs fonctions.

Dans le township de Khayelitsha, au Cap, par exemple, un audit social de toilettes mobiles mené par un trio d’organisations non gouvernementales (ONG) et de communautés touchées a révélé que le fournisseur de ces toilettes avait manqué à ses obligations de bien des manières. Le groupe dispose d’ailleurs de preuves solides et détaillées.

Créé à l’initiative de la Social Justice Coalition en collaboration avec Ndifuna Ukwazi (Osez savoir) et avec l’aide de l’International Budget Partnership (IBP) de Washington, le groupe a mené plusieurs campagnes d’audit pour montrer que les habitants n’avaient pas accès à des services d’assainissement adéquats. La ville avait signé des contrats stricts avec des soumissionnaires pour installer des toilettes portables, mais les recherches effectuées par les habitants eux-mêmes ont révélé que ces toilettes étaient en nombre insuffisant, qu’elles étaient cassées, qu’elles n’étaient pas nettoyées correctement et qu’elles représentaient « un danger pour la vie des communautés les plus pauvres et les plus vulnérables de la ville ». [ http://www.sjc.org.za/ ] [ http://nu.org.za/ ] [ http://nu.org.za/wp-content/uploads/2014/02/Janatorial-Service-Social-Audit-Press-Release-July-2014.pdf ]

Ces recherches ont également montré que la ville n’avait pas de programme à long terme viable pour garantir des services d’assainissement à tous ses habitants, bien qu’il s’agisse d’un principe fondamental des droits de l’homme. La campagne, qui passe par des actions en justice et des manifestations, n’est pas terminée, mais la ville du Cap a reconnu que son programme d’assainissement devait être amélioré et faire l’objet d’un meilleur suivi.

Demander des comptes au gouvernement

Jared Rossouw, directeur adjoint de Ndifuna Ukwazi, a dit à IRIN qu’à terme, l’objectif était de « créer un mouvement d’audit social en Afrique du Sud. Nous voulons pouvoir nouer le dialogue avec les autorités locales au sujet des prestations de services. Nous voulons qu’ils partagent leurs données avec nous, qu’ils voient cela comme une forme légitime de surveillance communautaire. Il s’agit d’apprendre aux communautés à comprendre les données pour qu’elles sachent ce pour quoi elles ont payé, pour qu’elles puissent utiliser ces informations pour mener des audits et demander des comptes au gouvernement. » Selon M. Rossouw, certains départements du gouvernement national sont disposés à promouvoir cette forme de « surveillance citoyenne des prestations de services ».

En Inde, le gouvernement est davantage impliqué dans des audits sociaux et les résultats sont mitigés. L’ONG Samarthan est la première à avoir entrepris un audit social dans le pays, dans le but de concrétiser le National Rural Employment Guarantee Act (une loi adoptée en 2005 par le gouvernement accordant aux familles le droit à 100 jours de travail rémunéré par an). Ce programme de droit au travail, le plus ambitieux du monde, était dès le début en proie à des problèmes bureaucratiques et une corruption de grande ampleur. Samarthan, qui opère dans les États du Madhya Pradesh et du Chattisgarh, a donc mené des audits sociaux dans les villages, « pour suivre la circulation des dossiers vers le haut et de l’argent vers le bas ». [ http://www.samarthanadvocacy.org/ ] [ http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Formatted-Summary-Samarthan-case-study.pdf ]

Ces audits sociaux ont mis la lumière sur des actes de mauvaise gestion et de corruption à tous les niveaux : les élites locales détournaient de l’argent et la population se voyait refusé des emplois. Les problèmes étaient exacerbés par la culture de la corruption chez les fonctionnaires et la culture de l’asservissement chez les ouvriers agricoles pauvres et analphabètes, qui avaient peur de poser des questions ou de défier les autorités locales, a expliqué Yogesh Kumar, directeur général de Samarthan.

Malgré la réaction hostile des fonctionnaires locaux, qui ont tenté de saboter les travaux de Samarthan, l’attention des médias a fini par obliger le gouvernement à essayer de résoudre ces problèmes et les audits sont désormais effectués en partenariat avec les autorités. Selon M. Kumar, cependant, de nombreux audits ne sont réalisés que « sur le papier », ne sont pas assez larges et leur qualité est variable. Mais petit à petit, « une culture de la transparence et de la redevabilité se crée [...] Lorsque nous avons réalisé un bon audit social, les villageois se rendent compte de sa valeur. Nous avancerons encore davantage quand la volonté politique sera suffisamment forte, quand les responsables politiques y souscriront. »

Risques de fraude

Des programmes similaires au Ghana et au Mexique ont dévoilé les faiblesses des programmes gouvernementaux visant à aider les populations défavorisées par le biais d’audits menés par la société civile et par la participation de cette dernière dans l’établissement des budgets.

Au Mexique, la campagne Subsidios al Campo, de l’organisation Fundar, a révélé comment le programme du gouvernement consistant à verser des subventions en espèces aux agriculteurs dans le besoin ne profitait finalement qu’aux plus riches d’entre eux. Cette campagne a conduit le gouvernement à mettre en place de nouvelles règles pour apporter plus de transparence au processus et limiter les risques de fraude.

Au Ghana, l’organisation de sensibilisation Social Enterprise Development Foundation (SEND-Ghana) a découvert que le programme national de cantines scolaires n’était pas mis en oeuvre correctement. En partie grâce à ses efforts, les communautés locales ont été impliquées dans le suivi du programme. Cela a également entraîné l’amélioration des services de base comme l’approvisionnement en eau, les installations sanitaires, la santé et l’éducation. [ http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/LP-case-study-SEND-summary.pdf ] [ http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Final-updated-summary-Subsidio-al-Campo.pdf ]

Un autre exemple remarquable d’audit social en Afrique du Sud est celui mené par la Treatment Action Campaign (TAC), fondée en 1998. C’est en partie l’analyse du budget par la TAC qui a contraint le gouvernement à distribuer des antirétroviraux aux femmes enceintes pour leur éviter de transmettre le VIH à leur futur enfant. La TAC a démontré que le ministère de la Santé avait les moyens de payer les médicaments. Des centaines de milliers de morts ont ainsi été évitées et le pays dispose désormais d’un vaste programme de traitement antirétroviral ciblant plus de 1,2 million de personnes. [ http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/LP-case-study-TAC-summary.pdf ]

Vers des budgets plus transparents

La société civile peut jouer un rôle clé dans le suivi de l’utilisation des budgets, mais les gouvernements doivent faire leur part en ouvrant leurs livres de compte, en permettant aux citoyens de participer aux décisions budgétaires et en réalisant leurs propres audits sur la manière dont les fonds sont réellement dépensés. L’IPB publie un indice semestriel, classant 100 pays examinés en fonction du degré d’ouverture de leur processus budgétaire.

L’une des raisons pour lesquelles les gouvernements n’ont pas atteint les Objectifs du Millénaire pour le développement est qu’ils n’ont pas utilisé les fonds publics correctement, a dit Vivek Ramkumar, directeur de la sensibilisation internationale et de l’Open Budget Initiative d’IBP. Le problème est en partie dû au fait que dans de nombreux pays, l’allocation et les dépenses budgétaires restent entourées de mystère. La récession mondiale faisant pression sur l’aide des pays donateurs, les gouvernements des pays en développement doivent de plus en plus répondre à la demande de prestations de services eux-mêmes. « Ce que nous observons, c’est que si cela est fait de manière ouverte et que les informations sont partagées avec le public, les priorités fixées reflètent réellement les besoins nationaux ».

Le processus budgétaire implique de nombreuses décisions de grande et petite envergure tout au long de l’année. « Si certaines de ces décisions nécessitent une compréhension éclairée de la finance mondiale [...] le budget ne se limite pas à cela », a dit M. Ramkumar. De nombreuses décisions politiques exigent l’approbation des citoyens. M. Ramkumar a fait remarquer que les taxes sur les ventes, par exemple, étaient payées par les populations pauvres et marginalisées elles-mêmes. « Elles font les frais de décisions prises et mises en application à un niveau supérieur ». Selon lui, l’approbation et la « culture de la confiance » seront plus fortes lorsque les citoyens seront consultés au cours du processus. « À l’échelle locale, les citoyens n’ont pas besoin d’avoir fait des études supérieures pour savoir si les ressources sont utilisées correctement dans leur région », a-t-il ajouté.

D’après l’indice 2012 d’IBP, les pays dont le processus budgétaire est le plus ouvert sont la Nouvelle-Zélande, l’Afrique du Sud, le Royaume-Uni, la Suède, la Norvège et la France. En bas de la liste se trouvent les pays riches en ressources pétrolières : l’Arabie saoudite, la Guinée équatoriale, le Myanmar et le Qatar. Ces résultats montrent que les pays plus riches et démocratiques ont un score plus élevé, tandis que les « autocraties dépendantes du pétrole » ont tendance à avoir de moins bonnes notes. M. Ramkumar accuse la « malédiction du pétrole » qui touche ces pays, tout comme d’autres qui sont dépendants de ressources extractives, qui n’ont pas besoin de recevoir d’impôts de la population et ont donc moins d’obligation de leur rendre des comptes. D’autres, cependant, comme l’Afghanistan (dépendant de l’aide humanitaire), le Mexique (qui dépend des hydrocarbures) et des pays du Moyen-Orient comme la Jordanie et d’Afrique subsaharienne comme l’Ouganda ou l’Afrique du Sud ont des résultats supérieurs par rapport à leurs pairs. Certaines économies émergentes du Sud comme le Brésil, l’Inde, l’Afrique du Sud et l’Indonésie font également mieux que leurs équivalents dans le Nord comme la Grèce, l’Espagne, l’Italie et le Portugal, ce qui prouve, comme dit l’IBP, que « tout gouvernement ayant la volonté politique de mettre en oeuvre des réformes peut rendre sont budget suffisamment transparent ». [ http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/full-report/ ]

La tendance est sans aucun doute à l’ouverture plutôt qu’au secret. Il y a 15 ans, la plupart des gouvernements gardaient leurs budgets pour eux par crainte de perturber les marchés. Mais « le mythe selon lequel le budget doit être établi dans le secret par un petit nombre d’individus appartenant à une élite du ministère des Finances a été brisé », a dit M. Ramkumar.

Malgré les lents progrès, les résultats de l’enquête de 2012 « donnent une piètre image de la transparence des budgets, de la participation [à leur élaboration] et de la redevabilité [des gouvernements]. La majorité des pays étudiés ne donnent pas suffisamment d’informations concernant leur budget et laissent peu de place au public pour participer à son élaboration. » Si le rythme des changements n’accélère pas, il faudra au moins une génération à la plupart des pays pour rendre leur budget transparent. « Cela pourrait se traduire par une génération d’occasions perdues et de ressources gaspillées ». [ http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/full-report/ ]